大麻类物质在第三类管制中是否设有特定管控措施？

美国缉毒局（DEA）上周在万众瞩目中发布了拟议规则制定通知（NOPR）。该通知拟将大麻、"大麻提取物"及"天然来源的Δ-9四氢大麻酚"从《管制物质法案》（CSA）的第一类管制物质降级至第三类。但这并非全部。

在规则出台后的快速分析中，我特别标注了美国缉毒局（DEA）的声明——该机构可能在重新分类的同时制定"大麻专项管控措施"。尽管这项声明被巧妙地藏在拟议规则公告（NOPR）第86页的"彩蛋"位置，却未引发广泛讨论，这着实令人意外。"大麻专项管控"规则最终可能成为一项重大举措。

为说明背景，美国作为某些国际条约的缔约国，有义务对大麻及其他毒品实施管控。基于此项义务，司法部法律顾问办公室（OLC）已向缉毒局（DEA）提出建议，认为可能需要对列为第三类受控物质的大麻实施额外管控。这是最简明的解释：若需了解法律制度及OLC决策依据的详细缘由，请参阅拟议规则通知书第83-87页。

在上周的帖子中，我曾指出美国缉毒局（DEA）将"在本次规则制定过程中同步考虑"针对大麻的专项管控措施。换言之，DEA的表态是："我们正在研究为大麻制定超越第三类管制的新规，但具体内容尚未确定。敬请关注后续进展。"这种表述手法既巧妙地保持模糊又回避承诺，显得笨拙不堪，亟待深入审视。

大麻专项管控之路

我并非行政法专家。但据我理解，美国缉毒局（DEA）必须在《联邦公报》上公示任何拟议的大麻专项管制规则，并公开征求意见。换言之，该流程将与上周的拟议规则通知（NOPR）程序完全一致。

若真如此，届时"具体管控"规则将如何规定值得关注。目前我尚未发现针对其他第三类受控物质的此类细则，仅存在适用于所有第三类受控物质的通用管控措施：例如特定储存要求、纸质或电话处方许可、续方次数限制等。这些规定似乎均不适用于大麻花等物质——该物质尚未获得FDA任何用途的批准。

另一方面，这些规定究竟能说什么重要的话呢？尤其涉及各州大麻项目时？除了研究大麻的科学家，还有谁会关注缉毒局对第三类大麻的"具体管控"？恐怕不会。缉毒局会着手对州许可的大麻企业、医疗大麻持卡人等实施这些规定吗？我实在难以想象。那么，这究竟有什么意义？

大麻专项管控与国际法困境

比我聪明的人们一直在琢磨，国际禁毒条约是否足够"灵活"，能容纳大麻被列为第三类受控物质。人们还质疑这些条约能否被解读为允许各州依据《宪法第十修正案》赋予的权力推行大麻合法化。

若正确答案是"根据条约规定，第三类管制是可行的"，那么OLC建议缉毒局对大麻实施"特定管制"的做法在我看来：a) 相当明智，b) 完全不切实际。我无意贬低OLC的法律专家们，但正如我在姊妹博客中指出的，律师应避免提供"纯粹技术性且不充分的法律建议"——这恰恰违反了美国律师协会《示范规则》第2.1条[2]。在我看来，这份建议正是如此。

为何我们不需要针对大麻的特殊管控措施

是否有比OLC建议更好的方案？我认为有。美国完全可以无视其在大麻问题上的条约义务。这听起来或许极端，但我的论据如下：

首先，美国在涉及大麻的问题上，多年来可说是无视了《单一公约》。有充分理由认为，面对各州层面成人使用大麻合法化的局面，美国未能执行《受控物质法》，已构成违反条约的行为。更近期的迹象是，司法部法律顾问办公室（OLC）在涉及大麻生产与研究的具体情境中，已自行宣告美国正在减损条约义务。当这份揭露违法政策的OLC备忘录发布时，天塌了吗？没有。几乎无人察觉，更少人关心。

同样地，去年当国际麻醉品管制委员会对"大麻非医疗用途合法化的国际趋势"表示担忧时，有人在乎吗？没有。再次重申，无人关注。正如我在其他场合所阐述的："国际公法是去中心化的、无法强制执行的、缺乏监管的，且屡遭践踏。"在毒品条约的语境下，执法充其量只是个学术考量。

美国之所以能置毒品条约义务于不顾，而非制定愚蠢且无法执行的规则，第二个原因在于其他国家早已如此行事。没错，确实存在一张禁毒地图。这些国家非但未因此颜面尽失或遭受轻微制裁，反而彰显了其作为原则性领导者的风范。加拿大，干得漂亮！德国亦然。南非同样如此。其他国家皆是如此。

第三，美国在签署国际条约时，即便勉强完成批准程序，也未能始终如一地恪守条约精神。只需稍加甄别地搜索谷歌，便能发现大量列举美国签署却未批准、或已批准后又违反的条约清单。为何唯独大麻问题要被要求虔诚遵守？