美国公民及移民服务局（USCIS）关于身份调整的备忘录
自美国公民及移民服务局（USCIS）于2026年5月21日发布政策备忘录PM-602-0199以来，移民律师、雇主、高校及外国公民在过去几天里一直在努力评估这一政策可能带来的实际和法律影响——这或许将成为数十年来最具深远影响的移民政策转变之一。
可以理解的是，最初的反应都集中在那些耸人听闻的头条新闻上，这些新闻暗示身份调整程序实际上已经终止。但经过几天的深入分析，一个更为复杂、在某些方面也更令人担忧的局面正逐渐浮出水面。
该备忘录并未取消身份调整程序。美国公民及移民服务局（USCIS）既未废除《移民与国籍法》（INA）第245条，也未禁止提交I-485表格，更未正式要求所有申请人必须在海外通过领事处理程序办理。身份调整仍是国会设立的法定途径，美国公民及移民服务局官员仍保留批准在美国境内提交的符合条件的申请的权限。
与此同时，该备忘录明确表明了裁决理念上的重大转变。备忘录多次将调整身份描述为“特殊救济”，将领事处理定性为“常规”途径，并鼓励官员对在美国境内申请永久居留的申请人进行更广泛的酌情审查。
自该备忘录发布以来，许多从业者日益担忧的焦点已不再是“调整身份”在技术层面上是否依然存在，而是美国公民及移民服务局（USCIS）今后可能会以多大程度行使裁量权，从而在实际操作中限制该程序的适用范围。这种区别至关重要。
身份调整究竟是什么
身份调整是一项法律程序，允许某些已合法居留于美国的个人申请永久居留权，而无需离境前往国外参加签证面谈。国会通过《移民与国籍法》第245条明确设立了这一机制。
几十年来，身份调整已成为现代移民体系中最具代表性的运作特征之一。许多移民最初抵达时并非永久居民，而是通过H-1B、L-1、O-1、TN或F-1等临时签证类别入境。随着时间的推移，其中一些人通过雇主担保、家庭担保、杰出人才类别或其他移民途径，逐渐具备了获得永久居留权的资格。 一旦根据《签证公告》系统获得移民签证名额，且在美合法居留，他们即可提交I-485表格申请身份调整。这一发展并非偶然，而是已深深融入合法移民在实践中的运作机制。
重要的是，就连美国公民及移民服务局（USCIS）的新备忘录本身也承认，某些签证类别允许“双重意图”，这意味着个人可以在合法维持临时非移民身份的同时，也打算在未来申请永久居留权。 该备忘录在此背景下特别提及了H-1B和L-1等签证类别。这一承认意义重大，因为国会正是有意将这些签证类别设计为能够适应现实情况——即部分临时工最终将通过合法渠道过渡到永久居留。从许多方面来看，现代就业类移民体系数十年来正是基于这一预期而运作的，该预期已直接融入其设计之中。
这一认识之所以重要，是因为它驳斥了任何认为身份调整在某种程度上超出了移民法既定框架的说法。事实上，双重意图签证类别的存在，反映了国会认识到：临时非移民身份与最终的永久居留身份并非总是互斥的途径，而是更大法律移民框架中相互关联的组成部分，该框架通常允许符合条件的个人在美国境内从一种身份过渡到另一种身份。
政府立场的结构性矛盾
目前，本届政府传递出的更广泛信息似乎是：临时签证应保持临时性质，而永久居留权通常应通过领事程序在国外申请，而非在美国境内申请。
但这种观点很快就会遇到实际矛盾。在申请人甚至还未具备申请身份调整的资格之前，政府本身往往必须先批准多层级的移民福利，才能让该个人合法留在美国足够长的时间，直至达到申请阶段。美国公民及移民服务局（USCIS）可能会先批准一份H-1B申请，随后在绿卡申请流程推进期间，批准长达数年的多次H-1B延期。 在此期间，该机构还可能批准身份变更、家属身份认定、就业授权、工作许可转移申请以及与旅行相关的福利。
换言之，政府本身长期以来一直运作着一个相互关联的体系，其中临时合法身份与最终的永久居留权是相互配合而非各自独立的。这一顺序至关重要。
试想一位体育迷，他提前数月买好了重大赛事的门票，获得了入场许可，通过了安检，并被引导着逐区走向座位区。如果球场工作人员在他即将到达座位时拦下他，并突然宣布球场座位仅限“特殊”嘉宾使用，这显然毫无道理。这正是本届政府在此问题上立场所面临的矛盾之处。 长期以来，移民体系一直是一个循序渐进的过程，政府会批准临时居留身份、延期及其他移民福利，这些往往是通往最终获得身份调整资格的桥梁。正因如此，政府在逻辑上无法声称，一个已成功通过政府主导的这一流程中所有获准步骤的人，突然就失去了越过最终终点的资格。
该备忘录扩大了酌情拒绝的实际适用范围
该备忘录最具深远影响的方面，不仅在于其将调整描述为“非凡”的措辞，更在于它为裁决官员提供的指导。
该备忘录一再强调，此类调整属于酌情决定，并指示官员在决定是否允许申请人从美国境内完成绿卡申请程序时，应综合权衡所有有利和不利因素。备忘录提及的考量因素包括：移民法违规行为、非法就业、犯罪行为、欺诈嫌疑、既往移民记录、家庭状况、公共安全考量，以及该个人是否可选择在国外办理移民签证。
这一最后因素可能变得尤为重要。从历史上看，领事处理作为一种替代途径，其存在本身通常不会对原本符合条件的身份调整申请人构成重大的负面裁量因素。如今，该备忘录似乎鼓励官员将海外处理视为首选途径，并将身份调整视为对“常规”流程的偏离。即使法律条文本身保持不变，这种转变也可能显著改变实际裁决的格局。
与此同时，该备忘录并未对调整申请的批准设定绝对禁令。官员仍保留个案裁量权，且该备忘录明确要求对利弊因素进行个案权衡。
这一细微差别至关重要，因为该备忘录的长期影响可能与其措辞本身关系不大，而更多取决于执法人员在实际执行中会以何种力度加以落实。
为何领事处理会彻底改变整个局面
从整体情况来看，该政策似乎旨在大幅增加永久居留申请人在案件审理期间合法留在美国境内的难度。
待审的身份调整申请通常能带来稳定性。在USCIS对绿卡申请的最后阶段进行裁决期间，该申请可确保申请人继续合法居留、获得工作许可和旅行许可，并维持家庭的完整。
领事处理程序彻底改变了这一局面。与美国公民及移民服务局（USCIS）在美国境内的审理不同，领事处理程序是在海外通过美国大使馆和领事馆进行的。在许多地区，这些系统的积压案件已经非常严重，签证面谈的等待时间往往长达数月甚至更久。
更重要的是，领事裁决所处的法律环境要不透明得多。领事官员的决定往往受到“领事不可审查原则”的保护，这意味着法院通常几乎无法对在国外作出的拒签决定进行实质性审查。与美国境内许多由美国公民及移民服务局（USCIS）作出的拒签决定不同，领事裁决过程中出现的事实或法律错误，往往缺乏有效的行政上诉程序来予以全面纠正。
这种区别至关重要。一个将更多申请者推向海外的体系，实际上会将更大比例的移民裁决转移到一个环境之中——在那里，申请者可能面临更长的等待时间、更广泛的裁量权、更低的透明度，以及更为有限的司法或行政复审途径。
在绿卡申请审理期间，这对家庭也会产生重大的实际影响。根据现行的身份调整制度，一旦雇员及其受抚养家属提交了I-485申请，受抚养人通常可以凭借正在审理中的身份调整申请本身获得开放市场就业授权文件（EAD），即使他们原本并不具备独立获得工作授权的资格。 如果更多申请人被迫转入领事处理程序而非身份调整程序，这一优势将基本消失，因为此时没有正在美国境内审理的I-485申请作为获取EAD的依据。实际上，这可能意味着：一位原本可以通过正在审理的身份调整申请在美国工作的配偶，除非其独立符合其他工作许可身份（如H-1B身份）的资格，否则将无法工作。
批评者可能会认为，这不仅仅涉及行政程序。相反，他们可能会将其视为一种企图，即通过增加不确定性、程序障碍、地域性排挤以及实际风险，在合法移民体系内部制造自然减员。
虽然法院有时会认可行政部门在移民事务上的广泛权力，但同时也一再对其设定了限制
围绕这项政策的核心法律问题之一，并非行政部门在移民事务上是否拥有裁量权。显然，它确实拥有。更深层的问题在于，本届政府是在执行国会制定的法律框架，还是试图通过行政政策对其进行根本性的重塑。
法院有时会认可行政部门在移民事务上的广泛权力，特别是在国会明确授权涉及国家安全、外交事务或边境入境决策的领域。最高法院在 特朗普诉夏威夷州案一案中维持了旅行禁令的后期版本，这一裁决体现了该原则。在该案中，最高法院强调了国会根据《移民与国籍法》第212(f)条授予的广泛权力。
但最高法院近期的判例也表明，对于行政机构主张那些未获国会明确授权的广泛权力，法院持越来越怀疑的态度。
这一趋势在涉及环境监管、疫苗强制接种令、学生贷款豁免、劳动法规以及紧急经济权力的主要行政权力案件中均有体现。尽管这些案件并非源于移民法，但它们反映出一个更广泛的宪法关切，即担忧政府机构试图通过行政解释而非国会立法来实现重大政策转变。
在 西弗吉尼亚州诉美国环保署案一案中，最高法院驳回了对环保署权限的一种扩张性解释，该解释若在缺乏国会明确授权的情况下被采纳，将实质性地重构国家能源政策。
在 拜登诉内布拉斯加州案一案中，最高法院推翻了拜登政府的学生贷款豁免计划，裁定在缺乏国会明确授权的情况下，笼统的法律条文无权授权实施一项具有如此巨大经济和政治影响的政策。
从这些案件中浮现出的更广泛原则日益清晰：行政机关虽有权执行法律，但法院越来越不愿允许行政机关仅凭政策重新解释，就实质性地改变法律的实际含义或运作方式。
为何这一司法趋势在此事中可能至关重要
政府方面可能会辩称，身份调整一直属于酌情决定事项，《移民与国籍法》第245条从未规定仅因申请人满足基本资格要求就必然获得批准。这一观点在法律上确实有一定道理。身份调整确实一直涉及酌情裁量，且该备忘录的观点是正确的，即美国公民及移民服务局（USCIS）官员在决定是否批准救济时，可以权衡各种有利和不利因素。
但反对者可能会辩称，本届政府所做之事远不止于重申普通的裁量权。他们可能会指出，本届政府正试图将身份调整——这一由国会明确设立、且数十年来一直是移民体系运作基础的法定机制——转变为一种据称仅在特殊情况下才应使用的补救措施。
这一区别在未来的诉讼中可能会成为关键。
法院在审理案件时，往往不仅会审查法律条文本身，还会考量数十年来行政机关的实践、相关方的信赖利益，以及法律条文在历史上的运作机制。雇主、大学、医院、跨国公司、研究人员和家庭都已围绕身份调整这一作为合法移民体系中正常且可预期的组成部分，形成了巨大的信赖利益。
归根结底，即将到来的诉讼中一个关键问题或许相对简单：当国会根据《移民与国籍法》第245条设立身份调整制度时，其意图是为已合法身处美国境内的符合条件者开辟一条通往永久居留权的切实途径，还是仅仅设立了一项极少被批准的特殊例外？
几十年来，移民体系本身的结构和运作方式已经相当清楚地回答了这个问题。
