1. La política comercial emergente de la Administración Biden respecto a China
Tras más de un año de analizar sus opciones en un contexto marcado por una pandemia mundial, la interrupción de las cadenas de suministro, el aumento de la inflación, el deterioro del multilateralismo, la fragmentación comercial, el nacionalismo económico, el fracaso del Acuerdo de la Fase Uno, el creciente apoyo popular a medidas enérgicas contra el dumping y las subvenciones chinas desleales, y lo que, por ahora, es una peligrosa guerra en Europa, los contornos de la política comercial de la Administración Biden respecto a China se están definiendo de forma lenta pero segura. En contraste con el enfoque «duro» de Donald Trump respecto al comercio entre Estados Unidos y China, la política comercial de la actual administración hacia China se esfuerza, por diseño, por ser «duro e inteligente». Esta distinción se refleja en las recientes declaraciones de la representante comercial de Estados Unidos (USTR), Katherine Tai, sobre la necesidad de una política que mantenga la presión sobre China al tiempo que logre una mejor alineación con los intereses y objetivos estratégicos de Estados Unidos. Las principales características de la política comercial hacia China reajustada de la administración Biden pueden resumirse de la siguiente manera:
a. Estrategia: menos aleatoria, más específica
A diferencia de la forma en que el Gobierno anterior impuso aranceles por valor de más de 360 000 millones de dólares en virtud del artículo 301 sobre las importaciones de determinados productos chinos, sin comprender ni explicar plenamente la relación entre un artículo concreto y el arancel, el Gobierno actual se está orientando hacia un enfoque más matizado a la hora de vincular los productos chinos con los aranceles del artículo 301. En el centro de este cambio se encuentra la idea de que Estados Unidos puede conservar la influencia que ofrecen los aranceles como herramienta para presionar a China a fin de que reforme sus prácticas comerciales desleales sin imponer aranceles a un conjunto de productos tan amplio y definido de manera indiscriminada. Como observó recientemente al respecto Daleep Singh, asesor adjunto de seguridad nacional de la administración Biden, ¿qué objetivo estratégico se persigue al aplicar aranceles a las bicicletas o la ropa interior fabricadas en China? Este enfoque, en la medida en que se convierta en la nueva normalidad, resulta beneficioso en la medida en que permite a Estados Unidos mostrarse firme con respecto a industrias y/o productos de importancia estratégica (paneles solares, semiconductores, baterías, etc.), sin causar daños colaterales innecesarios a las empresas y los consumidores estadounidenses.
b. Enfoque: menos unilateral, más colaborativo
La visión del mundo aislacionista y centrada en el «America First» de la Administración Trump ha sido sustituida, gracias a una serie de iniciativas destinadas a limar asperezas y forjar alianzas, por un enfoque más colaborativo a la hora de hacer frente a China en cuestiones comerciales. Entre los ejemplos más destacados de esta reorientación se incluyen la resolución de determinadas disputas sobre el acero y el aluminio en virtud de la Sección 232, la resolución de la disputa sobre los aviones civiles de gran tamaño (LCA) con el Reino Unido y la UE, la reconciliación de las diferencias con el Reino Unido y varios miembros de la UE en materia de impuestos sobre los servicios digitales (DST), el desarrollo del Marco Económico Indo-Pacífico (IPEF), la creación del Consejo de Comercio y Tecnología (TTC) entre EE. UU. y la UE, la formación del pacto de seguridad trilateral entre Australia, el Reino Unido y EE. UU. (AUKUS), la ampliación de la agenda del grupo del Diálogo Cuadrilateral de Seguridad (el Quad), la puesta en marcha de debates sobre la posible integración de Corea del Sur, India y Japón en la alianza de inteligencia Five Eyes, etc.), Este cambio en el modus operandi se hace evidente en la forma en que la actual Administración ha evitado la dependencia excesiva de las medidas comerciales internas (siendo los aranceles de la Sección 301 el «ejemplo paradigmático» a este respecto) en favor de una estrategia que hace hincapié en esas mismas medidas internas junto con acciones emprendidas de forma concertada con aliados afines (la UE, Japón, etc.) orientadas a hacer que las normas de la OMC respondan mejor a las perturbaciones del mercado causadas por las prácticas comerciales desleales de China.
c. Tácticas y herramientas: menos unidimensionales, más dinámicas
En lo que respecta a la aplicación de su política comercial con China, la administración anterior se basó en gran medida, como se ha señalado anteriormente, en los aranceles de la Sección 301. ¿Quién, en este sentido, olvidará jamás al expresidente refiriéndose a sí mismo como «el hombre de los aranceles»? La actual administración, por el contrario, ha hecho hincapié en un enfoque de «todas las herramientas sobre la mesa». En consecuencia, en lugar de tener una sola flecha principal (es decir, los aranceles de la Sección 301) en su carcaj, el USTR recurre hoy a una gama diversificada de flechas. Entre los ejemplos de las flechas que ahora se encuentran en la aljaba de la administración se incluyen los aranceles de la Sección 301 asociados a la investigación de 2018 sobre las políticas y prácticas chinas en materia de transferencia de tecnología y propiedad intelectual, los aranceles especiales a la importación impuestos en virtud de la Sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de 1962 y la Sección 201 de la Ley de Comercio de 1974, la retención y exclusión de mercancías en virtud de la aplicación de órdenes de retención de liberación (WRO) relacionadas con el trabajo forzoso y la recientemente promulgada Ley de Protección contra el Trabajo Forzoso Uigur (UFLPA), la intensificación de las investigaciones sobre evasión de derechos antidumping y compensatorios (AD/CVD) relacionados con China en virtud de la Ley de Cumplimiento y Protección (EAPA) y de las investigaciones sobre elusión en virtud de la Sección 781 de la Ley Arancelaria de 1930, los derechos de la Sección 301 que podrían derivarse de una posible investigación del USTR sobre las subvenciones industriales chinas, las órdenes de exclusión que podrían derivarse de una posible investigación de la Comisión de Comercio Internacional (ITC) sobre las prácticas chinas en materia de propiedad intelectual en virtud de la Sección 337 de la Ley Arancelaria de 1930, etc. El paso de una política comercial hacia China centrada esencialmente en sucesivas rondas de aranceles en virtud del artículo 301 a otra que utilice un conjunto de herramientas más amplio y flexible permite a EE. UU. adaptarse y responder a la sucesión de acontecimientos importantes que se han producido en los últimos años (Brexit, pandemia, guerra en Ucrania, inflación, etc.), al tiempo que proporciona los recursos jurídicos y administrativos necesarios para contrarrestar las problemáticas prácticas comerciales de China.
d. Equilibrio de intereses: menos exclusividad, más inclusión
La política comercial de la Administración Trump hacia China respondía a los intereses de los sindicatos, los fabricantes con sede en Estados Unidos y los halcones en materia de seguridad nacional, pero no a los de otros grupos. Con el tiempo, esto ha dado lugar a una gran frustración, incertidumbre, pérdida de oportunidades y dificultades económicas. La administración Biden está cambiando esta situación al tener en cuenta no solo los intereses de los trabajadores, de las industrias con sede en EE. UU. que necesitan protección frente a la competencia extranjera y de los halcones de China, sino también los de los exportadores, importadores y consumidores estadounidenses. Al equilibrar la variedad de opiniones tenidas en cuenta por los legisladores y los responsables políticos, los fabricantes de chips estadounidenses obtendrán la protección que necesitan, al tiempo que un grupo más reducido de exportadores estadounidenses se verá excluido de lucrativos mercados extranjeros por los aranceles de represalia, un mayor número de importadores estadounidenses podrá asegurarse las piezas y componentes extranjeros necesarios para sus operaciones nacionales, y los consumidores estadounidenses ya no tendrán que pagar un sobreprecio por los productos de uso cotidiano.
2. Prueba de concepto: el restablecimiento por parte del USTR de las exenciones concedidas anteriormente
La reciente decisión del USTR de restablecer 352 exenciones concedidas anteriormente refleja las principales características de la política comercial hacia China que está perfilando la Administración Biden. En primer lugar, mantiene la presión sobre China —una consideración crucial a la luz del incumplimiento por parte de Pekín de sus compromisos de compra en virtud del Acuerdo de la Fase Uno — y, al mismo tiempo, ofrece un alivio que se ajusta mejor a objetivos e intereses estratégicos identificables (entre los que se incluyen, por ejemplo, la seguridad nacional, las cadenas de suministro críticas, las tecnologías emergentes, etc.). En segundo lugar, la decisión se publicó junto con el anuncio del Gobierno de EE. UU. sobre la puesta en marcha de un mecanismo de colaboración diseñado para contrarrestar las prácticas comerciales oportunistas de China —concretamente, el IPEF—. En tercer lugar, la noticia de la decisión de restablecimiento coincidió con la puesta en marcha de medidas legales y administrativas complementarias destinadas a garantizar que la política comercial de Estados Unidos hacia China sea a la vez firme e inteligente. Entre los ejemplos a este respecto se incluyen la promulgación de la UFLPA, la notificación de la investigación de la ITC en virtud del artículo 332 sobre el impacto de los aranceles del artículo 301 en la industria estadounidense (que se analiza más adelante) y el inicio de la revisión cuatrienal de la necesidad por parte del USTR con respecto a los aranceles del artículo 301 sobre mercancías de origen chino (que también se analiza más adelante). Por último, la decisión del USTR de restablecer 352 exclusiones concedidas anteriormente fue notable por la forma en que tuvo en cuenta los intereses de un amplio conjunto de partes interesadas (por ejemplo, importadores, exportadores y consumidores), y no solo los de las entidades y grupos con los que se podía contar para oponerse a la concesión de la renovación de las exenciones de la Sección 301 (sindicatos, fabricantes con sede en EE. UU., halcones de China, etc.). Dura. Selectiva. Colaborativa. Amplia. Inclusiva. En definitiva, las palabras y acciones de la Administración Biden manifiestan un claro alejamiento de la naturaleza dura, sin más, de la política comercial de Donald Trump hacia China.
3. Aranceles de la Sección 301 aplicados a China: ¿qué va a pasar ahora?
A pesar de que la aparición de una política comercial china firme pero inteligente es una buena noticia para muchos en la comunidad comercial, persiste la preocupación entre los importadores, exportadores y consumidores estadounidenses, e incluso entre ciertos actores gubernamentales, con respecto al amplio conjunto de aranceles de la Sección 301 centrados en China que no entran en el ámbito de la medida de restablecimiento del USTR. En este sentido, es importante señalar que las reinstauraciones de exclusiones anunciadas el 23 de marzo de 2022 corresponden únicamente al 16 % de todas las exclusiones en virtud de la Sección 301 centradas en China que se habían concedido anteriormente. Además, tienen carácter retroactivo solo hasta el 12 de octubre de 2021 (y no hasta el 1 de enero de 2021, como se esperaba). La gran mayoría —aproximadamente el 84 % — de las exenciones de la Sección 301 concedidas anteriormente siguen, en lo que constituye un importante punto de fricción para las empresas y los consumidores estadounidenses, en estado caducado. Si bien las declaraciones y acciones del USTR, junto con el incumplimiento por parte de China del Acuerdo de la Fase Uno y el carácter cada vez más fuerte del sentimiento antichino que se observa en la opinión pública estadounidense (lo cual no pasa desapercibido para los políticos), dejan claro que Estados Unidos no volverá a los niveles comparativamente bajos de presión (y influencia) que caracterizaron los años anteriores a Trump, actualmente se vislumbran en el horizonte una serie de acontecimientos que, dependiendo de cómo se desarrollen, podrían suponer un alivio de los aranceles de la Sección 301 sobre los productos chinos para los importadores, exportadores y consumidores estadounidenses:
a. Proyectos de ley en trámite
La primera novedad se centra en la legislación que actualmente se encuentra en fase de conciliación ante una comisión mixta del Congreso. El proyecto de ley del Senado, la Ley de Innovación y Competencia de EE. UU. (USICA), prevé el restablecimiento de todas las exclusiones caducadas, el reembolso de los aranceles de la Sección 301 sobre los productos cuyas exclusiones concedidas anteriormente expiraron el 31 de diciembre de 2020 (con carácter retroactivo al 1 de enero de 2021) y la apertura de nuevos procesos de exclusión. La versión de la Cámara de Representantes del proyecto de ley, la Ley de Competitividad de EE. UU., no contiene disposiciones similares. La reciente amenaza de los republicanos del Senado de retirar su apoyo a cualquier versión de la legislación que no contenga sus disposiciones relacionadas con la Sección 301, considerada junto con el hecho de que la legislación definitiva necesitará en última instancia los votos republicanos para ser aprobada en el Senado, sugiere que los términos favorables a las empresas y a los consumidores de la USICA servirán de base para lo que salga del comité de conferencia. Este resultado, en la medida en que los acontecimientos se desarrollen de esta manera, proporcionaría un alivio sustancial de los aranceles de la Sección 301 centrados en China.
b. Litigios pendientes
El segundo avance que podría suponer un alivio arancelario para los importadores, exportadores y consumidores estadounidenses tiene que ver con el litigio en curso ante el Tribunal de Comercio Internacional de los Estados Unidos (CIT), centrado en los aranceles adicionales en virtud del artículo 301 impuestos a determinadas mercancías chinas tras la publicación por parte del USTR de las Listas 3 y 4A. En un dictamen de abril de 2022, un tribunal compuesto por tres jueces determinó que, aunque el USTR tenía autoridad en virtud de la Ley de Comercio de 1974 para modificar los aranceles aplicados en relación con su investigación anterior sobre las políticas y prácticas chinas en materia de transferencia de tecnología, propiedad intelectual e innovación, el hecho de que la agencia no explicara los fundamentos de la modificación en el contexto de las observaciones recibidas de las partes interesadas dejaba margen para la duda sobre la legalidad de la medida en virtud de la Ley de Procedimientos Administrativos (APA). En este contexto, el CIT remitió la acción al USTR con instrucciones de subsanar las deficiencias en el expediente de la agencia en un plazo de 90 días (es decir, antes del 30 de junio de 2022). Un resultado favorable para los demandantes en este litigio llevaría al CIT a anular los aranceles y a ordenar el reembolso de los derechos de la Sección 301 pagados en virtud de las Listas 3 y 4A. Dicho esto, tal reparación, de producirse, probablemente se vería retrasada por cualquier recurso interpuesto por el Gobierno de los Estados Unidos.
c. En espera de examen administrativo
El tercer acontecimiento que influye en la disponibilidad futura de exenciones respecto a los aranceles de la Sección 301 aplicados a China se refiere a la revisión de la necesidad que el USTR se dispone a llevar a cabo en virtud del artículo 307(c) de la Ley de Comercio de 1974 y a la investigación general de hecho, aproximadamente simultánea, que la ITC de EE. UU. ha iniciado en virtud del artículo 332 de la Ley Arancelaria de 1930. El objeto de la primera revisión, de conformidad con el artículo 19 U.S.C. §2411, será la eficacia de los aranceles de la Sección 301 para alcanzar los objetivos declarados por el USTR y los efectos de dichos aranceles en la economía estadounidense, incluidos los consumidores. Por su parte, la segunda investigación examinará el impacto económico de los aranceles de la Sección 301 (así como de la Sección 232) en la industria estadounidense. Si bien se recibirán comentarios de las partes interesadas tanto a favor como en contra de los aranceles de la Sección 301 centrados en China, el amplio conjunto de pruebas que apuntan a su (i) impacto económico negativo (entre cuyos ejemplos se incluyen el aumento de los precios al consumo, la pérdida de oportunidades de exportación, las interrupciones en la cadena de suministro, la disminución del empleo, la reducción del PIB, un déficit comercial sin precedentes y una creciente ola de nacionalismo económico) y (ii) su incapacidad para forzar un cambio sostenido y significativo en las prácticas comerciales chinas o facilitar una relocalización significativa podrían llevar a los responsables de la legislación y las políticas a replantearse su apoyo, ya sea total o parcial, a este tipo de aranceles especiales a la importación.
d. Aumento de la inflación
El último aspecto al que conviene prestar atención en lo que respecta al futuro de los aranceles de la Sección 301 se deriva de las preocupaciones expresadas por funcionarios gubernamentales ajenos a la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR) en relación con el efecto de los aranceles especiales a la importación, que agravan la inflación. Las recientes declaraciones de la secretaria del Tesoro de EE. UU., Janet Yellen, sobre los beneficios económicos que se obtendrían al reducir los aranceles de la Sección 301 podrían, en un año electoral dominado por una tasa de inflación que ha alcanzado su nivel más alto en 40 años, tener un efecto mayor del previsto. El Instituto Peterson de Economía Internacional (PIIE), un importante centro de estudios sobre cuestiones comerciales, ha sido más específico sobre el nexo entre la liberalización del comercio y la salud general de la economía estadounidense. A tal fin, un reciente informe de políticas del PIIE sostiene que la eliminación de los aranceles impuestos por la Administración Trump a China podría, de forma puntual, reducir la inflación del IPC entre un 1,3 % y un 2 %. Al igual que en el caso de las declaraciones de la secretaria del Tesoro, Yellen, este tipo de argumento económico a favor de reconsiderar los aranceles de la Sección 301, en beneficio potencial de la comunidad comercial, probablemente captará tanto la imaginación como la atención de los políticos cuyas perspectivas de reelección están ligadas a la economía.
4. Mejores prácticas para mitigar los efectos de los aranceles durante el período transitorio
Es alentador pensar que los acontecimientos que se vislumbran en el horizonte podrían traducirse en un alivio arancelario para las empresas y los consumidores estadounidenses. Dicho esto, sin embargo, la realidad es que, incluso teniendo en cuenta el restablecimiento de las exenciones mencionado anteriormente, la mayoría de los denominados «aranceles de Trump» siguen vigentes. Para las empresas que no pueden permitirse esperar a que el Gobierno resuelva (es decir, llegue a un acuerdo sobre) la compleja combinación de fuerzas económicas, políticas y jurídicas que actualmente conforman el problema, se pueden adoptar varias medidas consolidadas y justificables —siempre que se apliquen y utilicen adecuadamente— para mitigar la exposición a los aranceles y mantenerse al margen de la atención de la CBP:
- Requisitos de exclusión: Comprueba si tu mercancía importada entra dentro del ámbito de aplicación de una exclusión restablecida (ya sea en relación con el código HTSUS o con el código HTSUS y la descripción del producto). Si es así, asegúrate de que tu agente de aduanas lo indique en las declaraciones de entrada o en los certificados de importación (PSC).
- Revisión de la clasificación: Revisar la exactitud de las clasificaciones actuales de los productos (recurriendo a los servicios de un experto en aduanas o comercio, si es necesario). Los errores de clasificación pueden dar lugar a un «falso positivo» en cuanto a la obligación de pagar aranceles especiales de importación.
- Análisis del país de origen: Revise la exactitud de las determinaciones existentes sobre el país de origen (recurriendo a los servicios de un experto en aduanas o comercio, si es necesario). Un análisis de origen inadecuado puede, al igual que ocurre con una clasificación errónea, dar lugar a un «falso positivo» en cuanto a la obligación de pagar aranceles especiales de importación.
- Ingeniería operativa: Evalúe si su proceso de producción actual puede reestructurarse —con el fin de evitar aranceles especiales de importación— de tal manera que se produzca un cambio legítimo y justificable en el país de origen de la mercancía importada.
- Ingeniería arancelaria: Evaluar la viabilidad de introducir pequeños cambios en el diseño o la fabricación de un producto con el fin de que pueda clasificarse en una subpartida o descripción del HTSUS más ventajosa.
- Doctrina de la primera venta: Analice el uso de técnicas de valoración que, si se aplican y documentan adecuadamente, pueden reducir el importe total de los derechos de aduana adeudados (incluso si su mercancía sigue estando sujeta a los derechos de aduana previstos en el artículo 301).
- Devolución de derechos: Aprovecha las devoluciones de derechos que, cuando la mercancía importada se exporta o se destruye posteriormente, se conceden previa presentación de una solicitud de devolución.
- Deslocalización cercana/deslocalización interna: Considere la posibilidad de deslocalizar las operaciones de producción a un país cercano, especialmente a uno con el que Estados Unidos tenga un tratado de libre comercio (por ejemplo, el T-MEC) o un programa de preferencias comerciales (por ejemplo, la Iniciativa de la Cuenca del Caribe). Como alternativa, si es viable, considere la posibilidad de traer las operaciones de producción de vuelta a Estados Unidos.
- Participar en la revisión del USTR y la investigación de la ITC: Preparar y presentar observaciones en contra de los aranceles de la Sección 301 en el marco de la revisión del USTR y la investigación de la ITC. A este respecto, el USTR aún no ha anunciado la fecha límite de presentación para las personas interesadas que no se benefician de los aranceles de la Sección 301. Estén atentos a este espacio para obtener orientación adicional, a medida que esté disponible. Por otra parte, el plazo para solicitar comparecer en la audiencia de la ITC vence el 6 de julio de 2022, debiéndose presentar los escritos y declaraciones previos a la audiencia a más tardar el 8 de julio de 2022. Las partes interesadas que no comparezcan en la audiencia tienen la opción de presentar comentarios por escrito antes del 24 de agosto de 2022.
