医用大麻重新分类问答：拨开迷雾

自代理总检察长托德·布兰奇宣布将州内合法的医用大麻重新归类为第三类受控物质以来，相关评论便层出不穷——激进观点、末日论者以及自封的专家们纷纷在领英上发表相互矛盾的解读。其中大部分内容纯属臆测、言过其实且缺乏依据。本文将拨开迷雾，针对我收到的关于各州医用大麻项目的最常见问题作出回应。

美国司法部的这项命令将各州合法的医用大麻从第一类受控物质调整为第三类受控物质，并建立了一个可选的美国缉毒局（DEA）注册框架，各州持牌经营者可通过该框架申请参与。关于注册是否强制性的困惑，源于对两项联邦条款的混淆：(1)《美国法典》第21编第811(d)(1)条——一条突然间人人都声称理解、但实际上鲜有人真正理解的条款；以及(2)《美国法典》第26编第280E条。

问：为什么《美国法典》第21编第811(d)(1)条现在如此重要？

对于该行业而言，这一条款此前基本未被重视，直到现在。多年来，业界一直在寻求立法解决方案，无论是全面合法化、SAFE Banking法案，还是将大麻行业纳入主流金融体系。尽管我们中的一小部分人曾强调其重要性，但这一条款始终被忽视。像我这样的法律和政策专家曾向所有愿意倾听的运营商和行业协会介绍第811(d)(1)条。但他们全都对我们不屑一顾。讽刺的是，许多当时无视我们的运营商，如今恐怕难以从中获得最大收益。

《美国法典》第21编第811(d)(1)条允许司法部长“发布控制该毒品的命令”，前提是根据《单一公约》规定的美国义务，有必要采取此类行动。该条款的措辞与实际情况之间存在一个重要区别：即美国缉毒局（DEA）并非对一种“毒品”进行重新分类，而是对一项计划进行了重新分类。此外，根据美国法律，“毒品”的定义应由美国食品药品监督管理局（FDA）依据《食品、药品及化妆品法》作出判定。这很可能将成为“明智的大麻政策”（SAM）组织在即将提起的诉讼中提出的两大主要论点。

问：280E条款是否适用于未向美国缉毒局（DEA）注册的州许可医疗经营者？

不，并非如此。税法第280E条禁止对任何从事第一类或第二类受控物质交易的贸易或业务给予扣除和抵免。该命令包含以下内容：“根据此规定，持有州许可证的经营者将不再受第280E条规定的扣除限制。”此外，“最终规定将……持有州医疗大麻许可证的大麻列入第三类受控物质。”

《国内收入法典》第280E条并未提及美国缉毒局（DEA）的注册要求。将大麻列为第三类受控物质的唯一条件是，该大麻须受州医疗大麻计划的监管。因此，持有州许可证的经营者是否在DEA注册，并不影响其是否在经营第三类受控物质。唯一重要的是其在该州的合法性及许可证。如需了解该最终规则的税务影响，请阅读Vince Sliwoski上周发布的博客文章。

问：对手胜诉的可能性有多大？

这本应是经营者首先提出的问题，但令人惊讶的是，他们很少这样问。如果SAM或其他任何对这一重新分类令提出异议的方胜诉，那么这一切都将付诸东流。如上所述，关于DEA在发布该命令时是否越权，存在重大的法律争议。我认为该命令被暂缓执行并最终被推翻的可能性超过50%。不过，这并非百分之百确定，这也是我最近发表博文将DEA注册称为“权衡之举”的原因。如果您已持有医疗执照，且只需花费10,000至15,000美元聘请律师并申请注册，那么您成功的几率远高于购买强力球彩票或去拉斯维加斯赌博。

问：国际条约义务是否适用于持有州政府许可证的运营商？

这取决于你问的是谁。多年来，美国一直坚持认为，国际禁毒条约的义务不适用于各州获许可的项目。这一立场由帕特·普鲁格（Patt Prugh）在2024年联合国麻醉品委员会（CND）会议上提出（尽管相关视频已被删除），但在本届政府任期内尚未遭到反驳。美国的立场是，国际毒品公约“对成员国的国内政策持‘高度尊重’的态度”，且这些义务在很大程度上适用，但须受各成员国宪法规定的限制。

即使在最近的重新分类令颁布后，未在DEA注册的州许可医疗大麻经营者仍属联邦法律禁止之列，且不在条约适用范围内（尽管这一问题在国际条约界存在巨大争议）。面对加拿大和乌拉圭将娱乐用大麻合法化、荷兰的咖啡馆模式，以及荷兰和瑞士针对成年人使用的科学试点项目，很难辩称将《单一公约》的宪法限制适用于州合法但未在DEA注册的医用大麻项目是不恰当的。根据美国目前的立场，只有加入联邦DEA注册体系的经营者才需要遵守美国的条约义务。然而，DEA是否会采取这一立场尚不可知。根据重新分类令的措辞，DEA当然可以将这些义务适用于州法律允许但未在DEA注册的经营者。话虽如此，执行这些义务对DEA而言将是一场噩梦。资金和人员从何而来？

问：该命令对双许可证运营商有何影响？

情况参差不齐。仅限医疗用途的州将受益最大。而同时拥有医疗和大麻娱乐用途项目的双许可州，则面临更艰难的处境。美国缉毒局（DEA）的申请表中直接问道：“贵公司是否将经营或分销娱乐用大麻？”如果诚实地回答“是”导致申请被拒，这倒也合情合理。而虚假地回答“否”，后果恐怕会更糟。

美国缉毒局（DEA）根本没有足够的人手来亲自审查所有申请，更不用说落实该命令中启动的计划了。因此，DEA很可能会采取两项措施来辅助审查工作：(1) 对所有申请启动初步的人工智能审查；以及 (2) 尽可能多地驳回申请。以申请人同时经营娱乐用大麻为由驳回申请似乎是显而易见的。话虽如此，如果你是双重持牌人，我仍然认为值得申请，以防万一我的判断有误。

问：州际贸易会受到什么影响？

DEA注册人之间的州际转让在理论上是可行的，但FDA尚未明确此类转让是否符合《食品、药品和化妆品法》的规定。在FDA作出明确说明之前，此类转让存在法律风险。虽然执法上的酌情处理可能在实践中填补这一空白，但经营者不应依赖此点。

问：公司能否在其位于不同州的、已向DEA注册的设施之间调拨产品？

有可能。根据《联邦食品、药品和化妆品法》（FDCA），公司自有注册地点之间的内部转移可能不构成“销售”或“营销”活动，这可能意味着联邦食品和药品法律不适用。如果是这样，则最终可销售的产品将由州法律管辖。不同州内由不同所有者持有的DEA注册号之间的转移，仍将受《联邦食品、药品和化妆品法》（FDC&A）约束，因此FDA对此的指导意见将至关重要。所有这些问题目前尚未有定论，经营者在依据上述假设采取行动前，应寻求法律咨询。

问：如果州法律禁止州际运输怎么办？

州法律间接约束着DEA注册。注册需持有有效的州许可证。如果某州通过吊销或撤销许可证的方式禁止州际运输，联邦授权也将随之失效。经营者在申请DEA注册前，需评估其在州层面的法律风险。如果进口州拒绝该运输，必然会涉及“休眠的商业条款”。然而，如果出口州禁止此类转移，目前尚不清楚“休眠的商业条款”是否适用。可以明确的是，在已通过立法将州际运输合法化的州，此类转移在联邦法律层面面临的法律不确定性将大大降低。

问：部落运营商目前处于什么地位？

处于悬而未决的状态。该命令并未明确规定部落是否具备申请美国缉毒局（DEA）注册的资格。申请文件虽提及违反部落法律的情况，但并未承认部落许可证可作为注册的有效依据。部落经营者应考虑在申请的同时积极争取权益。若等待政策明确，可能意味着要无限期等待。

问：对于持有州政府执照且已在DEA注册的医疗经营者，现行哪些DEA法规适用，哪些不适用？

《联邦法规汇编》第21卷第1318条将条约义务适用于从事大麻经营的美国缉毒局（DEA）注册人，因此本节规定必然适用。该重新分类令将其他要求主要推给了各州的医用大麻项目，导致经营者缺乏明确的实施路径。美国缉毒局（DEA）已颁布了一系列适用于受控物质及其处理者的法规（参见《联邦法规》第21卷第1300条及以下条款），目前尚不清楚其中哪些规定将适用于持有州许可证的注册经营者，哪些规定又将被州法律要求所取代。

美国缉毒局（DEA）至少在一定程度上澄清了：持有有效的州许可证将使注册人得以免除《联邦法规汇编》第21卷第1301条（即规范注册流程本身的条款）中的大部分要求。然而，除了这一豁免条款之外，情况依然不明朗。

目前，申请注册的运营商实际上是在尚未完全了解其具体框架的情况下，同意进入联邦监管体系。这正是注册所代表的“权衡风险”的又一层面。