美国缉毒局（DEA）于2020年8月20日发布了关于大麻的临时最终规则（"DEA大麻规则"或"规则"）。 根据DEA自身执行摘要所述，该规则"仅使DEA法规符合已生效的《管制物质法（CSA）》法定修订内容，并未对法规增加额外要求"。然而正如我们在2020年所警示的，这项DEA规则为大麻衍生品产业埋下了隐患。
美国缉毒局大麻法规的危险性源于2018年《农业法案》未能明确涵盖大麻加工环节，我们曾在 联邦大麻CBD政策框架初现：亟待解决的问题 如众多读者所知，2018年《农业法案》将大麻定义为四氢大麻酚（THC）含量不超过0.3%（以干重计）的大麻植物。该法案同时规定，大麻定义涵盖所有大麻衍生物、提取物及大麻素。
不可否认，大麻植物及其衍生物、提取物和大麻素已不再属于管制物质。由此推论，将大麻植物加工成合法衍生物、提取物和大麻素理应合法。那么问题出在哪里？
为从大麻中分离出大麻素，大麻植物材料必须经过提取过程。该提取过程几乎必然导致Δ-9四氢大麻酚（THC）含量的暂时性上升。在分离大麻素的过程中，几乎不可能避免Δ-9 THC含量随之增加。 这意味着根据美国缉毒局的临时最终规定，加工商将持有第一类管制物质——即便其将最终产品稀释至法定0.3%四氢大麻酚浓度，或销毁任何超标副产品。
2018年《农业法案》特别提及了大麻衍生物、提取物及大麻素。由此可知，立法意图并非将大麻加工成提取物、衍生物及大麻素的行为定性为违反《管制物质法》。 美国缉毒局（DEA）在其大麻法规中（或许正如我们2020年所指出的）有意或无意地忽略了这一细微差别，此举可能是DEA为维持其对大麻监管权限所作的努力。无论DEA制定大麻法规的初衷如何，该法规都为任何从事大麻加工的人员带来了刑事风险。
1. 挑战美国缉毒局的工业大麻规定
美国大麻产业协会（HIA）提起的诉讼从多方面质疑美国缉毒局（DEA）大麻规定的合法性。该诉讼目前正在华盛顿特区巡回上诉法院审理中。据HIA称，该 临时最终规定 "出于两个原因具有任意性、反复无常性或违反法律"。
该诉讼中原告的首项指控涉及美国的条约义务。临时最终规则所采取的措施之一，是将"经批准的大麻二酚药物"从《受控物质法》第五类中移除。然而就在几年前，美国缉毒局曾指出此举"将使美国无法履行其在《麻醉品单一公约》项下的义务"。 鉴于该临时最终规则未能解决《单一公约》合规性问题，原告主张该规则"具有任意性、反复无常性或违反法律"。
其次，HIA指称，美国缉毒局（DEA）试图通过临时最终规则对天然四氢大麻酚和大麻提取物行使监管权，而该机构此前已承认自身不具备此项权限。 HIA指出，DEA此举"既未援引2018年《农业法案》中支持上述主张的任何条款，也未提供任何依据证明国会意图使该法案推翻"第九巡回法院的两项裁决——该裁决认定DEA若不遵循联邦法律规定的特定程序，不得将天然四氢大麻酚列入第一类管制物质。
该诉讼还以美国缉毒局大麻条例颁布过程中存在程序缺陷为由提出质疑。 根据《行政程序法》（APA），政府机构必须在拟议规则生效日前至少30天发布通知。而DEA的大麻规则却未遵守此规定，该规则立即生效。尽管APA允许机构在证明存在正当理由时免除30天通知要求，但HIA认为DEA并未提供此类证明。
此外，《行政程序法》要求给予相关人士参与规则制定的机会。HIA再次指称，美国缉毒局未能证明其在该局大麻规则生效前剥夺公众发表意见的权利具有正当理由。 DEA自身亦承认未能"为相关方提供合理参与规则制定程序的机会"。倘若DEA给予相关方参与机会，大麻产业利益相关者本可指出提取商面临的潜在风险，而DEA或许也能据此对规则进行相应澄清。
最后，HIA主张美国缉毒局的工业大麻规则违反了《联邦职位空缺改革法案》（FVRA）。 具体而言，HIA指控时任缉毒署署长代理人、该条例颁布者蒂莫西·J·谢伊（Timothy J. Shea）不符合《联邦职位空缺改革法案》规定的代理人任职资格。HIA同时指出，即便谢伊曾具备担任缉毒署署长代理人的资格，其任期也已超过联邦代理职位的法定时限。 当前这场风波恰恰印证了设立代理官员规则的必要性。确认听证会使公民能够通过其选举代表，就特定议题质询候任官员的立场，并在认定其观点存在问题时最终投票否决其任命。
该案目前仍在上诉程序中推进。若哥伦比亚特区巡回上诉法院支持HIA并推翻美国缉毒局的工业大麻规定，这对面临我们2020年讨论过的风险的产业参与者将是利好消息。然而本案牵涉的远不止于此，其影响不仅关乎大麻产业，更关系到全体公民的权益。
2. 这不仅关乎大麻产业，更是良好治理的问题
不言而喻，政府任意妄为的行为既不可取，也违背良好治理原则。然而，太多美国人误以为政府内部鲜有专横跋扈之举。遗憾的是，事实并非如此。听听一位前联邦官员（我本人）的亲身经历：这种现象远不止于缉毒局的工业大麻规定。
当政府机构前一天说"A"，第二天又改口说"B"，却不解释其立场转变的依据时，公民必须追究该机构的责任。这既是实践层面的要求——一个运转良好的社会需要明确的准则——也是公民的义务，因为民众监督是民主制度不可或缺的组成部分。但公民监督政府机构的诚信更存在一个更具说服力的理由。 当机构恣意妄为时，民众将丧失信任。这将使我们滑向危险的深渊。
同样地，当政府机构不遵守规则时，公民必须要求其遵守。某些法律或许确实毫无意义：如果《联邦投票权法案》和《行政程序法》（甚至《宪法修正案》）得以修订或完全废止，国家或许会更好。但这并非由缉毒局或任何政府机构来决定。 政府行为者如此漠视法律，其危害性不容小觑。若执法者自身都不遵守法律，普通民众又凭什么遵守？
从更根本的层面看，《联邦食品、药品和化妆品法案》（FVRA）、《行政程序法》（APA）、《大麻管制法》（CSA）以及2018年《农业法案》都是由人民选举产生的代表通过立法程序制定的产物。当未经选举产生的官员（本案中指缉毒局）无视这些法律时，其行为便缺乏被统治者的同意。 好吧，你或许会说，我也读过《独立宣言》，但谁会在意缉毒局代理局长是任职210天还是211天？问题在于，今天可能是《联邦投票权法案》中晦涩的条款，明天就可能涉及更严峻的事态。缉毒局的工业大麻法规及其引发的挑战，关乎每个人的利益——而不仅仅是工业大麻行业。
